[改革开放的重要意义是什么]宅基地改革的重要意义及好处

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宅基地改革不仅要解决群众最直接、最现实的利益问题，更要服务和服从于未来乡村振兴的长远目标。本文所称“宅基地改革”，是“农村宅基地管理制度改革”的简称。现行农村宅基地管理制度由相关法律所规定，如《土地管理法》规定农村宅基地所有制性质为农民集体所有，《城乡规划法》规定农村宅基地由法律规定的规划主体规划使用，《物权法》规定了宅基地的用益物权性质等等。本文讨论宅基地改革问题，主要是从实施乡村振兴战略的角度，对推进宅基地改革的思路作一探讨。

十九大提出实施乡村振兴战略，要求坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。在此前提下，明确提出了深化农村土地制度的任务。随后，2018年中央一号文件根据十九大精神，对深化包含宅基地制度改革在内的农村土地制度改革作出了具体部署。究竟如何推进宅基地制度改革，尚需深入探讨。

一、宅基地改革的目标导向

2018年中央一号文件即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《意见》对包括土地制度改革在内的改革，是从“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”的角度提出的，要求必须把制度建设贯穿实施乡村振兴战略过程，“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性”。

《意见》对宅基地改革提出了一些具体要求，如系统总结宅基地制度改革试点经验，加快《土地管理法》修改，完善包括宅基地在内的农村土地利用管理政策体系，扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，等等。

在本文看来，推进宅基地改革，还需要从深层次上认识和把握宅基地改革的意义。宅基地改革不仅要解决群众最直接、最现实的利益问题，不仅要有问题导向，更要有目标导向，要服务和服从于未来乡村振兴的长远目标，立足于乡村自身发展，从实施乡村振兴战略的大局，从中国现代化建设的战略的高度来设定目标指向。

农村宅基地制度改革规定，在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。6月下旬开始，国土资源部领导督察农村“三块地改革”试点工作的消息不断传出，有媒体报道称，此次国土资源部至少组建了15个督查组赴地方调研“三块地改革”。

所谓“三块地改革”，即农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点。

2015年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（下称《意见》），决定在全国选定部分县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点工作。

最初，试点采取分类改革的方式，33个试点地区分别选定一项改革任务推进。由于“三块地”联系紧密，从2016年9月开始，国土资源系统采取了“三块地改革试点联动”的方式统筹推进，“增强改革整体性和协调性，让‘三块地’改革形成共振效应。”

根据《意见》，试点工作从2015年2月起到2017年底结束。

如今，试点正在进入总结阶段。国土资源部数据显示，目前33个试点地区累计出台约500项具体制度措施。集体经营性建设用地入市地块共计278宗，总价款约50亿元。3个原征地制度改革试点地区按新办法实施征地的共59宗、3.85万亩。15个宅基地制度改革试点地区退出宅基地7万余户，面积约3.2万亩。

宅改：必须要啃的“硬骨头”

作为此次“三块地改革”中的重要一项，宅基地改革的试点，主要是完善宅基地权益保障和取得方式，探索有偿使用方式和农民自愿有偿退出或转让方式，进一步改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用等。

我国农村长期实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度。农村宅基地归集体所有，其使用权的流转必须限制在本集体之间。此外，严禁城镇居民在农村购买宅基地。

然而，随着实践的发展，在农村宅基地使用过程中产生了一些突出问题。一方面，农村人口大量流动，“空心村”问题十分突出，“一户多宅”“建新不拆旧”“谁强势谁多占”等现象普遍存在。另一方面，宅基地使用权退出不畅，部分“农二代”“农三代”宅基地取得困难，农民对农房宅基地财产权利难以实现。与此同时，部分村庄土地缺少规划，管理粗放，导致土地的大量浪费和闲置。

首先，宅基地改革要着眼于确立乡村振兴的空间布局

这一次农村宅基地制度改革，首要一条的是规划布局宅基地，确定实施乡村振兴战略的场所和基地，确定未来实现乡村振兴战略目标之后的中国现代化新乡村的坐落空间，建设未来新乡村居民居住区。

这是因为，改革开放四十年来，我国农村社会发生了一系列重大变化，其中最大的一个变化是，由于大量农业农村人口进入城市，大量村庄变成为“空心村”，许多村庄能否作为“乡村”来“振兴”是不确定的，许多农村人口能否成为乡村振兴的主体是不确定的，他们还处于是进入城市还是留在农村的选择之中。之所以还在“选择”，是因为他们想要进城落户，但成本太高难以承受，城市接纳能力也有不足，难以消化。实施乡村振兴战略，必须为那些处于不确定状态的农村人口作出抉择创造条件，把将要“振兴”的乡村确定下来。

就是说，实施乡村振兴战略首先必须明确：乡村在哪里，乡村在哪里振兴，谁在那里振兴乡村。这个新乡村居民的居住区可以是原有行政村、自然村所在地，也可以在新的乡村区域，如山东、河北、河南一些农村由多个空心村合并而来的新型农村社区，如易地搬迁的村庄。无论如何，这个将要振兴的新乡村必须是也一定是未来新乡村居民长期稳定居住的居民区，而绝不应当、也不能允许过去那种低水平、低层次的说变就变、一变再变的村庄规划重演一遍。

也就是说，这一次宅基地改革必须要以2035年乡村振兴目标为导向、为依归，以2050年我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时“乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”这一目标为导向。这次宅基地定了，就应当做到，不仅到2035年乡村居民还住在那里，到2050年还住在那里。

其次，宅基地改革要为城乡融合发展创造条件

与为建设新乡村居民居住区的目标服务同等重要的是，这一次农村宅基地制度改革，绝不能仍然是固化城乡二元体制、进一步分隔城乡社会的改革，而必须是推动促进城乡融合发展的改革。这次农村宅基地制度改革以后，不应当仍然城市是城市、乡村是乡村，仍然城乡居民两相隔离、不能双向流动。

如《意见》中“坚持城乡融合发展”所要求的那样，改革必须“坚决破除体制机制弊端”，“推动城乡要素自由流动、平等交换”，“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。

这里的“城乡要素自由流动”，最重要的要素是劳动力资源、人才资源。有意愿留在农村的农民要能够心甘情愿留在农村，而不再受到城市各方面优势条件的诱惑而犹豫不决；有意愿来到农村参与乡村振兴战略实施的城里人也要能够顺利有序来到农村，而不再被以种种理由拒绝。这是中国特色现代化建设在新时代发展阶段的必然要求，也是国家领导人提出的明确要求。2018年3月7日，十三届全国人大一次会议上，习近平在参加广东代表团审议政府工作报告时提出：“一方面要继续推动城镇化建设，另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”

事实上，现实中城乡人口双向流动已经在进行中。2018年4月，农业农村部部长韩长赋在博鳌亚洲论坛上称，目前农民工总量达到2.8亿人，同时据农业农村部调查，城市人口下乡人数已超过700万，且在快速增加。这一状况表明，城市人口如何进入乡村迫切需要规范和疏导，农村宅基地制度改革要为城市人才来到农村参与乡村振兴各项事业提供居住生活的空间。

第三，宅基地改革要为乡村现代化建设创造条件

宅基地改革服务于乡村振兴战略，必须有利于为农业农村现代化建设提供空间，必须容纳和承载乡村居民的现代生活方式，必须有现代化的物质生活、精神生活、社会生活所需要的公共设施、公共空间。

从物质生活来看，居民住宅区必须按照现代生活方式的逻辑，建立系统配套的高标准公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等设施。乡村振兴的一个标志应当是乡村居民家庭和城市居民家庭一样也能够消费现代化的耐用家用电器。消费家用电器并不是把家用电器运到居民家中而已，如使用洗衣机，必须有上下水给排水设施，必须有污水收集和处理系统，这就需要确定居民集中居住的人口规模。

从经济生活来看，要有农业生产加工经营场地，非农产业的经营场地。

从精神文化生活来看，一个居民区必须有基本的文化设施、体育设施、娱乐设施，特别是必须有一所高标准、高水平的学校，满足居民子女享受现代化水平教育的需求，而一所标准化的小学通常需有约4000人口左右的居民居住集中度。

从社会保障来看，要有一定水平的社区医院、安全保障机构和设施等。从居民公共生活来看，要有村委会、村民议事会、村民监督委员会等村民自治组织的活动，要有活动场所。

显然，合理安排布局新乡村的公共设施、公共资源，才能合理安排居民住宅的宅基地，才能形成长期稳定的乡村振兴基地。

第四，宅基地改革要有利于推动具有乡村地域特色的建筑文化的繁荣

现阶段全国各地都有祖先留下的特色民居，如福建的客家土楼、广东开平的碉楼、山西以乔家大院为代表的大院民居、安徽以西递宏村为代表的徽派民居。少数民族地区也有许多特色民居，如贵州的千村苗寨、土家族的吊脚楼、云南傣族哈尼族的土掌房、蒙古族的蒙古包等等。

长期以来，由于农村发展滞后，再加上农民自行建房缺乏引导和支持，建筑缺少设计，外观缺乏特色，很少见到地域文化特色鲜明的民居。按照十九大提出的“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”的要求，按照《意见》中“强化新建农房规划管控，加强‘空心村’服务管理和改造”，“保护保留乡村风貌，开展田园建筑示范”的要求，值此乡村振兴新时代，宅基地制度改革必须能够促进乡村民居形成崭新风貌，为后人留下特色民居群落。

第五，宅基地改革要适应生态文明建设和绿色发展的需要

现阶段我国农村人居环境状况很不平衡，脏乱差问题在一些地方比较突出，而且住宅布局分散，结构陈旧，建筑技术含量低，安全性不高，与全面建成小康社会要求和农民群众期盼还有较大差距，是经济社会发展的突出短板。

这种状况也与宅基地管理制度不完善密切相关。2018年2月中办国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》，2018年中央一号文件提出将以这一方案推动改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。

对农村人居环境的整治突显了宅基地制度改革的紧迫性。只有在宅基地制度改革的基础上实施人居环境治理，这项治理工作才可能不仅具有现实意义，也更具有长远意义，更能够配合和促进乡村在新建、修建、重建住宅时采用新标准、高标准，适应生态文明建设和绿色发展的时代要求，打造新时代、新乡村的宜居环境。

第六，宅基地改革要为提升乡村治理水平、建设治理有效的新乡村发挥作用

如果农村宅基地制度不再限制城市人口进入农村，那么，当许多城市人才参与实施乡村振兴战略，并且成为农村居民以后，就像农业转移人口市民化以后一定要成为城市公民、选民、居民，参与城市公共生活一样，来自城市的乡村新居民必须成为村民自治组织成员参与村民自治，而由于他们的思想政治素质较高，一定会发挥积极作用，推动乡村治理更加有效。

第七，建立完善农村宅基地管理新的体制机制

现行有关法律所规定的的农村宅基地管理制度在很大程度上已经不适应实施乡村振兴战略的需要，与推进国家治理体系和治理能力现代化、形成一个成熟定型的土地制度体系、为乡村振兴提供可靠制度保障的要求相比存在着差距。因此，这一次宅基地改革的必要性和重要性还在于，改革必须着眼于建立完善体现推进国家治理体系和治理能力现代化要求的农村宅基地管理制度。

因此，协同承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革规范引导宅基地使用权和房屋使用权的适度流转，允许本集体经济组织之外的人口，特别是为农业农村现代化建设所需要的城市人才进入农业领域、乡村区域，就变得十分必要。

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